Posición de la jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la Ley de Ciudades Capitales

Esta decisión del Concejo estuvo sustentada en la aplicación del artículo 14 de la ley 2082 de 2021, pues esta disposición permite que las entidades territoriales adopten las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio.

Naturalmente, los municipios deciden aplicar las normas que rigen en Bogotá D.C., por cuanto presentan beneficios importantes en lo que se refiere a cómo administra sus impuestos. No obstante, el Municipio de Yopal interpretó esta disposición y le otorgó un alcance que pudiera parecer apenas lógico.

Pues bien, la entidad territorial entendió que el alcance de la expresión “rigen” permite que las ciudades capitales puedan aplicar las disposiciones que autorizan el régimen especial para Bogotá, en el sentido de que la regla aplicable al impuesto no es el Acuerdo que el Distrito Capital expide sino la ley que lo faculta, en particular la norma guía es el Decreto Ley 1421 de 1993.

Particularmente este Decreto 1421 de 1993 establece que la tarifa del impuesto de industria y comercio (en adelante ICA) será fijada entre un 2 hasta el 30 X mil. Esta interpretación, que resulta plausible, fue la que permitió sustentar la expedición del Acuerdo 022 del 29 de noviembre de 2021 demandado ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado y que desata el presente análisis.

Para la demandante inicial, la Asociación Bancaria y De Entidades Financieras De Colombia (en adelante Asobancaria), la norma violaba el artículo 14 de la ley 2082 de 2021 pues Bogotá mediante el artículo 4 del Acuerdo 816 de 2021 fijó la tarifa de ICA al sector en 14 X mil, por lo que, para el demandante está norma es la que rige en el Distrito Capital y por ende es la aplicable a las demás ciudades capitales.

Si bien el Tribunal Administrativo de Casanare encontró acertado el argumento de Yopal y negó las pretensiones, la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia y decidió acceder a las pretensiones de la demanda.

La decisión de la Sección Cuarta se sustentó en un argumento que consiste en la interpretación que hizo la Corporación frente a la expresión “rigen”. Ciertamente, la Sentencia indica que el artículo 154 del Decreto 1421 de 1993 es una disposición que establece el parámetro o un marco legal, pero “no corresponde a la norma que se aplica en el Distrito Capital para fijar la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio”.

Como se observa, la interpretación de la Sala proviene de un criterio útil de la norma, pues entiende que el verdadero parámetro de comparación no es la ley habilitante del ICA, que fija los máximos y mínimos, sino que es el Acuerdo Distrital, acto administrativo, que adopta la tarifa en Bogotá.

Lo anterior trae consigo una situación perpleja para el operador jurídico, pues altera el orden jerárquico de interpretación que debe aplicar el intérprete de la ley. En efecto, el artículo 27 de Código Civil señala que el sentido literal de las palabras debe primar sobre el espíritu de la ley, en ese sentido, la RAE define regir como “Dirigir, gobernar o mandar.”, es decir, el significado literal no permite extraer que el significado semántico sea adoptado o adoptar.

Bajo esta premisa no es acertado concluir que la literalidad de la ley buscaba que las demás ciudades capitales adoptaran las mismas reglas que Bogotá, por el contrario, lo que quiso es que el mismo marco que RIGE para el Distrito Capital fuera aplicable para estos entes territoriales.

Esta interpretación literal encuentra también un soporte en lo que el Magistrado Wilson Ramos Girón señaló en su salvamento de voto contra esta Sentencia y es que no es posible darle el alcance de una ley al Acuerdo Distrital que adopta la tarifa de ICA para el sector financiero.

Aunado al alcance literal de la expresión “rigen” también encuentra cabida la incompatibilidad de que prime un Acuerdo Distrital (acto administrativo) frente a la ley, por lo que estamos en presencia de otro argumento que derrota la posición expuesta por la Sección Cuarta.

Ahora bien, el Municipio decidió hacer valer sus derechos e interpuso una acción de tutela contra este fallo, la cual fue resuelta por la Sub-Sección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En esta oportunidad la Corporación encontró que la sustentación de la Sección Cuarta fue insuficiente para determinar por qué llegó a la conclusión expuesta, por lo que decidió amparar los derechos fundamentales de la accionante a una tutela judicial efectiva, tomando como sustento la exposición de motivos que permiten entender el alza en la tarifa y la argumentación del salvamento de voto del Magistrado Wilson Ramos Girón.

Recientemente la Magistrada Ponente del fallo de la Sección Cuarta impugnó esta tutela señalando que la acción no tiene relevancia constitucional pues el asunto de debate está atada a una interpretación que hizo la Sección Cuarta de esa disposición. Asimismo, la impugnación indica que hubo una interpretación razonable, para lo cual cita el precedente de la Sección relacionado con el principio de reserva de ley en materia tributaria y la Sentencia con expediente 28582 que reitera la posición expuesta. Finalmente, pone de presente que el Acuerdo 022 del 29 de noviembre de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Yopal no justificó las razones para el alza en la tarifa al sector financiero, por lo que solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia de la tutela.

Como se pudo observar, la aplicación del artículo 14 de la Ley de Ciudades capitales tiene enfrentadas a dos Secciones del Consejo de Estado, en donde una posición surge con mayor fuerza, toda vez que se trata de una aplicación estricta de los criterios de interpretación y que también encuentra cabida por un asunto de prevalencia de la ley sobre los actos administrativos. Lo cierto es que queda esperar la definición que tome la Sección Segunda (Subsección A) de este pleito que representa un importante punto de análisis para el alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo.