Proyecto de Ley Orgánica de la Región Metropolitana de Bogotá – Cundinamarca

El Acto Legislativo 02 del 22 de julio de 2020, modificó el artículo 325 de la Constitución Política, con el fin de crear la Región Metropolitana de Bogotá -Cundinamarca (en adelante RMBC) como una entidad administrativa de asociatividad regional de régimen especial. El Distrito Capital, la Gobernación de Cundinamarca y los municipios de Cundinamarca podrán asociarse a la región cuando compartan dinámicas territoriales, ambientales, sociales y económicas.

Las decisiones de la Región Metropolitana serán de superior jerarquía sobre las del Distrito, los municipios que se asocien y el Departamento de Cundinamarca, en lo relacionado con los temas.

En el parágrafo transitorio 2 del artículo 325, señala que a través de una Ley orgánica se definirá el funcionamiento de la RMBC atendiendo 8 reglas y asuntos. De acuerdo a ello, el 10 de agosto de 2021 fue radicado el proyecto de ley orgánica de la RMBC.

El proyecto de ley orgánica se denomina “Por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca”, a la cual le haremos unas críticas desde dos perspectivas. La primera, desde el ordenamiento territorial-competencial y la segunda, desde el financiamiento.

Desde la perspectiva del ordenamiento territorial-competencial, se tendrá en el parágrafo transitorio 2 del artículo 325 constitucional, el cual señala unas reglas y asuntos que debe atender o contener la ley orgánica, los cuales se señalan a continuación junto con su correspondiente desarrollo en el proyecto de la ley orgánica y unas observaciones que deberá tener en cuenta el Congreso de la República:

Desde la perspectiva del ordenamiento territorial-competencial, se tendrá en el parágrafo transitorio 2 del artículo 325 constitucional, el cual señala unas reglas y asuntos que debe atender o contener la ley orgánica, los cuales se señalan a continuación junto con su correspondiente desarrollo en el proyecto de la ley orgánica y unas observaciones que deberá tener en cuenta el Congreso de la República:

• Para su trámite, el Congreso de la República promoverá la participación ciudadana y de los entes territoriales interesados
• El procedimiento y las condiciones para la asociación de los municipios a la Región Metropolitana.

A. Proyecto de le orgánica: Art. 7 Procedimiento y condiciones para la asociación de los municipios a la Región Metropolitana

Observaciones: Señala que los municipios que conformen la RMBC mantendrán su autonomía territorial y ejercerán sus competencias a través de la RMBC en lo relacionado con los hechos metropolitanos y deberán armonizar sus planes y programas a aquellos que en el marco de las competencias adopte la RMBC

Además, ingresaran teniendo en cuenta las áreas temáticas definidas en la ley orgánica y las demás que defina el Consejo Regional, conformando un ámbito geográfico que permita sus competencias.

Al respecto, es importante señalar:

• Podrán ampliarse las áreas temáticas definidas en la ley
• Los planes y programas que adopte la RMBC deben tener en cuenta que en el caso en que un municipio sea fundamental para el desarrollo de determinado hecho metropolitano, no podrán obligar su ingreso y deberá preverse ello al momento de adoptar los programas y proyectos para los demás municipios que conformen la RMBC y no genere una imposibilidad de ejecución de ellos.
• Consideramos es importante se señale como será el procedimiento una vez entren para salir
• No es obligatoria la asociación, pues será a iniciativa del alcalde municipal o la tercera parte de los concejales del municipio, expresar su intención ante el concejo de la RMBC
• El art. 7 de la ley orgánica determina el procedimiento y condiciones para la asociación de los municipios a la RMBC, sin embargo, no señala de qué forma un municipio asociado puede desvincularse. El art. 14 determina el Plan Director de Desarrollo y Ordenamiento Regional podrá ser revisado en sus aspectos estructurales cada 12 años, y nos deja un interrogante: ¿Solo hasta los 12 años se puede solicitar la desvinculación de un municipio que fue asociado a la RMBC? , como se controla la aplicación de las determinantes, ¿ va a hacer objeto de concertación del POT, cual es el procedimiento de coordinación cuando los POT ya están adoptados. ¿ como se sincronizan.? Como se toma la decisión de ese Plan Director y como se establece unas compensaciones a los municipios que soportan las cargas del desarrollo de la RMBC??

B. Proyecto de ley orgánica. Art. 8. Ámbito geográfico.

Observaciones: De acuerdo a las problemáticas que presenten los municipios harán parte de las respectivas áreas temáticas, conformando el ámbito geográfico de aplicación de esta área temática o hecho metropolitano. Si eventualmente no se incluyeran dentro del ámbito geográfico de un área temática o consideren que un nuevo tema o hecho metropolitano puede ser gestionado desde la RMBC, tendrán derecho a la moción de insistencia del parágrafo 2 del art. 8

C. Proyecto de ley orgánica. Art. 9° Competencias de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca.

Observaciones: Respecto a las competencias de la RMBC frente a las competencias Departamentales, no generan una colisión de competencias, teniendo en cuenta que según la sentencia C 138 de 2020, en materia de ordenamiento territorial los Departamento solo tienen la competencia de establecer directrices y orientaciones sobre su territorio, sin tener carácter de norma de superior jerarquía y vinculatoriedad. Contrario a lo que señala el art. 325 constitucional, la señalar expresamente que en la jurisdicción de la RMBC, sus decisiones tendrán superior jerarquía sobre sus municipios asociados. Sin embargo, falta señalar como es el procedimiento de aplicación de las determinantes para formulación de nuevos POT y para coordinación de los ya formulados y en vigencia

D. Proyecto de ley orgánica. Art. 10°. Competencias por áreas temáticas.

Observaciones:

• En materia de movilidad, será autoridad y ente coordinador y podrá adoptar un Plan de Movilidad Sostenible y Segura de la Región y además prevé la implementación de fuentes de financiación, incluyendo las del art. 97 de la Ley 1955 de 2019 como el Derecho Real de Superficie.
• En materia de seguridad ciudadana, convivencia y justicia, la Región deberá adoptar un Plan Integral de Seguridad, Convivencia y Justicia Regional, el Plan Maestro de Equipamiento regionales para está materia, como ente coordinador y de fortalecimiento de las instancias en esta materia.
• En materia de seguridad alimentaria y comercialización, la RMBC busca la coordinación, diseño y contribución a las políticas de esta materia.
• En materia de servicios públicos domiciliarios y TIC, tiene la función de coordinar y promover acciones orientadas al recurso hídrico con enfoque regional, coordinar practicas de buen gobierno de las empresas públicas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios y TIC (teniendo en cuenta todas las problemáticas que presentan varios municipios), coordinación en el manejo de residuos solidos y líquidos, etc.
• En materia de desarrollo económico, busca un desarrollo económico regional e impulsa vocaciones productivas, y como una región que genere trabajo, centro internacional de comercio, potencialización del turismo, entre otros.
• En materia ambiental, la RMBC busca que en asocio con las autoridades ambientales y otros actores, se articule el Plan de Seguridad Hídrica y el Plan de Acción Climática para la Región, la coordinación de estudios de riesgo y ambientales y estructuración y ejecución de proyectos, lo cual brindaría un gran apoyo teniendo en cuenta la dificultad de los municipios para la elaboración de estos estudios de riesgo y ambientales y de la dificultad de articulación ambiental con otros municipios.
• En materia de ordenamiento territorial y hábitat, el Plan Director de la RMBC busca articular los instrumentos de ordenamiento territorial, y los programas y proyectos regionales estratégicos para la consolidación de hecho metropolitanos, y en general estructurar y desarrollar programas de hábitat y vivienda

E. Proyecto de ley orgánica. Art. 14º. Plan Director de Desarrollo y Ordenamiento Regional.

Observaciones: El Plan Director de Desarrollo y Ordenamiento Regional, como instrumento de planeación de mediano y largo plazo, que podrá ser revisado en sus aspectos estructurales cada 12 años. Asimismo, tendrá un plan de inversiones e incluirá programa de ejecución. Sin embargo, debería prever una revisión excepcional, teniendo en cuenta que las dinámicas de ordenamiento territorial pueden mutar y temas como gestión del riesgo y ambientales, actualizaciones normativas y cartográficas, pueden generar una revisión excepcional en cualquier momento del Plan, lo cual contribuiría al cumplimiento de los objetivos y estrategias del Plan

El grado de autonomía de la Región Metropolitana.

A. Proyecto de ley orgánica. Art. 3. Naturaleza

Observaciones: Señala que goza de autonomía administrativa y patrimonio propio, a través de la cual las entidades territoriales que la integran concurren en el ejercicio de las competencias que les corresponden, con el fin de hacer eficaces los principios constitucionales de:

• Coordinación
• Concurrencia
• Complementariedad
• Subsidiariedad

Por tanto, la ley establece el grado de autonomía de la RMBC reconociendo una autonomía territorial de los municipios que la conforman pero a su vez reconociendo que concurren en algunas competencias a través de la RMBC

El Consejo Regional será su máximo órgano de gobierno y estará conformado por el Alcalde Mayor de Bogotá, los Alcaldes de los municipios de Cundinamarca que se asocien y el Gobernador de Cundinamarca

A. Proyecto de ley orgánica. Art. 15. Consejo Regional

Observaciones: La norma señala que el Consejo como máximo órgano de gobierno de la RMBC, estará conformado por:

• El Alcalde Mayor de Bogotá
• Los Alcaldes de los municipio de Cund. que se asocien
• El Gobernador de Cundinamarca

Además, señala que el Gobierno Nacional delegará a los siguientes funcionarios que tendrá voz y voto:

• Un funcionario del nivel directivo quien participará de manera permanente
• Un delegado de la Agencia Regional de Movilidad
• Un delegado de la Agencia Regional de Seguridad Alimentaria y Comercialización

Los tres últimos no fueron autorizados por el art. 325 constitucional, sin embargo, es entendible su importancia, pero la ley orgánica les impone las facultades de voz y voto, extralimitando la autorización constitucional. Cuando podrían ser delegados que puedan tener voz y emitir conceptos pero sin tener derecho al voto en las decisiones del Consejo, excepto si la nación tiene aportes económicos bien vía impuestos nacionales de destinación especifica o participe en proyectos de las áreas temática.

Consideramos importante señalar que la nación debe tener un aporte mas fijo no solo dejarlo a las entidades territoriales, sino que lo señale para financiar la RMBC. Se había propuesto un porcentaje del IVA que se genere en los productos e – comerce o una destinación especifica general

Habrá un sistema de toma de decisiones que promueva el consenso. No se contemplará la figura de municipio núcleo como estructura organizacional ni habrá lugar al derecho al veto. Ninguna decisión sobre los temas que defina la Región Metropolitana podrá ser tomada por una sola de las entidades territoriales asociadas. Para las decisiones referentes al nombramiento y retiro del Director, y los gastos y las inversiones de la Región Metropolitana, se requerirá la aceptación de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca.

A. Proyecto de ley orgánica. Art. 19. Sistema de toma de decisiones dentro del Consejo Regional

Observaciones: El articulo señala las condiciones que establece el numeral 5 del parágrafo transitorio 2 del art. 325 constitucional.

Sin embargo, respecto a “No se contemplará la figura de municipio núcleo como estructura organizacional ni habrá lugar al derecho al veto” , en el parágrafo 1 del art. 19 del proyecto de ley orgánica se menciona la moción de insistencia como la herramienta en la cual para la toma de una decisión no aprobada en la primera votación, podrá utilizarse la moción de insistencia hasta por 3 veces y una subcomisión presentara un informe al Consejo para la insistencia, para que finalmente la decisión al tome la mayoría absoluta, en donde obligatoriamente deberá tener el voto favorable del Alcalde Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca.

Lo anterior, se encuentra parcialmente conforme a lo ordenado por la Constitución Política, teniendo en cuenta que de todas formas en la primera votación, se concertará conforme a la mayoría absoluta y en caso de la moción de insistencia, si deberá estar dentro de esa mayoría absoluta el Alcalde de Bogotá y el Gobernador de Cundinamarca enfrentando la toma de una decisión en la que al parecer no se pudo poner de acuerdo el Consejo, siendo una medida proporcional.

No obstante, se exceden los temas objeto de decisión obligatoria de Bogotá y Cundinamarca porque son nombramiento y retiro de director, gastos, inversiones. Hay que excluir las temáticas de ordenamiento territorial, o planeación de la RMBC. Además de `precisar que sea condición de aceptación de Bogotá y Cundinamarca siempre y cuando su aporte económico sea mayoritario.

Deberían incluirse reglas decisorias similares a las societarias por participación y aporte, valorando en los municipios que tienen impactos negativos o aportan no recursos económicos, pero si recursos naturales o la provisión de suelo para usos menos rentables como vivienda social, la compensación y equilibrio por este aporte, en la temática, en la decisión y priorización del proyecto

B. Proyecto de ley orgánica. Art. 26º. Agencia Regional de Movilidad.

Observaciones: El art. 26 mediante el cual se crea la Agencia Regional de Movilidad, en su parágrafo 2 establece que de manera transitoria hasta el 31 de diciembre de 2023, sus competencias podrán trasladarse al sector de Movilidad de la Alcaldía de Bogotá , lo cual riñe con lo establecido en el art. 325 constitucional, pues no se puede reconocer un municipio núcleo al cual puedan trasladarse funciones propias de la Región

Se establecerán los parámetros de identificación de hechos metropolitanos, los mecanismos de financiación, la estructura administrativa del Consejo Regional, sus funciones, la secretaría técnica, los mecanismos de participación ciudadana y la transferencia de competencias de la nación.

A. Proyecto de ley orgánica. Art. 11º. Hechos metropolitanos

Observaciones: El art. 11 reconoce la posibilidad de incluir nuevas áreas temáticas y que los hechos metropolitanos deben impactar y beneficiar a un numero plural de entidades asociadas a la RMBC.

El beneficio del hecho metropolitano, debe impactar a mas de una entidad territorial como sinónimo de pluralidad a la que se refiere el art.11 . Lo cual, debería quedar un poco mas claro en la ley, al entenderse plural como que al menos debe beneficiar a mas de una entidad territorial, es decir, es viable que solo pueda beneficiar a dos.

B. Proyecto de ley orgánica . 13º . Procedimiento para la declaratoria de los hechos metropolitanos

Observaciones: En el art. 12 num. 3, señala que los hechos metropolitanos deben generar efectos positivos o solucionar problemas identificados sobre más de una de las entidades territoriales asociadas a la RMBC.

C. Proyecto de ley orgánica . 18º. Funciones del Consejo Regional.

Observaciones:

• En el art. 18 se establece las funciones del Consejo Regional, y en su literal g establece que tendrá la facultad de acompañar la implementación del catastro multipropósito a los municipios que ingresen a la Región en un plazo no mayor a 3 años. Si al momento del ingreso del municipio a la Región, no tuviera el catastro actualizado, deberá comprometerse a su actualización, pues quienes lo tengan desactualizado no podrán ser objeto de inversión directa de la Región, salgo que el Consejo Regional considera que se trate de un proyecto de inversión estratégica.

Por tanto, aquellos municipios que deseen ingresar a la Región y tengan su catastro desactualizado, deberán en su solicitud de ingreso proponer como proyecto estratégico o hecho metropolitano, su actualización catastral.

• Es importante resaltar que el sistema de toma de decisiones del Consejo Regional, prevé que las decisiones referentes a cada área temática se tomaran por los municipios que integren su respectivo ámbito geográfico y podrán hacer uso de la moción de insistencia acompañado de un informe por una subcomisión y si afectara directamente a uno o varios municipios, se adoptaran medidas compensatorias y que mitiguen los impacto generados. Sin embargo, el parágrafo 3 señala que su procedimiento será adoptado mediante un estatuto de procedimiento.

Lo anterior, genera preocupación teniendo en cuenta que debería haber un mecanismo en el cual el municipio o los municipios afectados pudieran de manera mas participativa exponer sus razones por las cuales determinada decisión los afectaría, pues un simple informe no basta. De ser así el informe debe tener soporte jurídico y técnico

D. Proyecto de ley orgánica . 23º. Comités sectoriales y/o temáticos

Observaciones: El art. 23 establece los comités sectoriales y/o temáticos, serán de carácter consultivo en los temas que se consideren necesarios de acuerdo a los hechos metropolitanos y en el parágrafo 2, señala que a sus reuniones podrán invitar a representante del sector privado, lo cual debe entenderse que si bien no podrán ejercer una función pública serán invitados simplemente para brindar aportes respecto a un determinado hecho metropolitano sin implicar una injerencia en la toma de decisión consultiva de los comités

E. Proyecto de ley orgánica . 26º. Regional de Movilidad y Capítulo VI patrimonio y mecanismos de financiación

Observaciones:

• Teniendo en cuenta en otras Áreas Metropolitanas se establece la transferencia de un porcentaje de recaudo de sus tributos por parte de los municipios asociados para el desarrollo de los proyectos en conjunto con la RMBC, no señala cual ni los criterios y las reglas para aportarlo.
• Sobretasa a delineación urbana, no generará un recaudo que permita financiar proyectos teniendo en cuenta la magnitud de la inversión. Se había propuesto que la RMBC apoyara a los municipios con los gestores catastrales de la RMBC a fortalecer con proyectos de regalías el catastro y el control tributario, y que los municipios transfieran un porcentaje fijo de estos mayores recaudos logrados. El sobre impuesto al impuesto de Delineación urbana, genera critica inmediatas, debería existir una coordinación fiscal en la RMBC que genere un modelo homogéneo y se distribuya una parte.
• El art. 34 de la ley, establece que la Región Metropolitana será el titular del derecho a participar en la plusvalía, toman la plusvalía por acciones urbanísticas deben ser propias de los municipios que no puede tomar la RMBC, pues la Región no es la titular de las decisiones administrativas en el caso de las acciones urbanísticas.

Por tanto, solo podría cobrar plusvalía por obra pública por obras públicas propias que realice la RMBC, obras Regionales y no Municipales y para ello requiere que la Ley asuma que esta Contribución en Nacional señala todos los elementos y se la cede a la RMBC. Tambien debe tener regulado que para el cobro de la Contribución de Valorización -en adelante CV- debe existir un previo consenso con los municipios beneficiados con las obras, para acordar impactos de obra, ejecución de la obra e impactos en el cobro a los ciudadanos.

• Para la Contribución de Valorización y Plusvalía, debe precisarse que para estos cobros por área de influencia, deban realizar un proceso de participación y de acuerdos con los Alcaldes frente al impacto y priorización de las obras, previo a la ejecución del recaudo y cobro del tributo. Las obras metropolitanas a ejecutarse y financiarse con CV deben incluir las obras de mitigación de impactos municipales.
• Respecto a la contribución de valorización regional del art. 35, establece los elementos de este tributo, el cual sería aplicable por las obras de carácter metropolitano no por obras de carácter municipal. Sin embargo, se presenta dudas teniendo en cuenta que la RMBC no tendría capacidad de representación propia pues debe ser aprobada por el Consejo Regional del cual hacen parte los municipios asociados, y su implementación podría verse truncado por ello.
• La RMBC tiene la capacidad autónoma de presentar proyectos regionales para tener financiación del Sistema General de Regalías
• El art. 26 en el literal i establece que la Agencia Regional de Movilidad podrá definir las tarifas del impuesto de vehículos automotores y que no podrá ser inferior a la tarifa existente al momento de la expedición de la ley orgánica. Las entidades territoriales lo recaudaran incorporando un factor adicional de 0,2 puntos a la tarifa establecida en el art. 145 de la ley 488 de 1998

A pesar de que la autorización es para una Agencia Regional como autoridad administrativa la posibilidad de cambiar las tarifas del impuesto sobre vehículos, debería ser una cesión directa y expresa por la Nación a la Región sin darle esas facultades a una autoridad administrativa de la Región. Además, debería considerarse como un impuesto de vehículos ambiental para la RMBC.

La Región Metropolitana no modifica el régimen de financiación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, ni los municipios que componen su jurisdicción.

En todo caso el control político de las decisiones de la Región Metropolitana lo ejercerán el concejo distrital, los concejos municipales y la Asamblea departamental.

A. Proyecto de ley orgánica . 37º. Control político

Observaciones: Señala que participaran el concejo distrital, municipal y la Asamblea de Cundinamarca.

En conclusión, la ley orgánica busca un ordenamiento que potencialice a los municipios que se asocien, puesto que la RMBC también desea fortalecerlos en todas las áreas temáticas de acuerdo a una organización geográfica que permita el desarrollo de las ciudades de manera organizada mediante un Plan Director y articulador. Sin embargo, tiene algunas inconsistencias en materia de financiamiento y otras reglas, tal como se describieron anteriormente.

Adicionalmente, el legislador deberá tener en cuenta respecto al financiamiento de la RMBC, lo siguiente:

• La Ley orgánica debería establecer que el Gobierno Nacional deba cofinanciar los proyectos estratégicos o hechos metropolitanos , teniendo en cuenta que hay infraestructura de trascendencia nacional y su beneficio será de esa magnitud (este proyecto eliminó la cesión de un porcentaje del recaudo del IVA para la RMBC)
• Debe ser un poco mas consiente que los Municipios, Departamento y Nación deben aportar al financiamiento de la RMBC, lo cual debería quedar de manera expresa en la ley orgánica las Reglas de aporte o al menos determinar unos parámetros universales.

El departamento que es parte de la RMBC no tiene un aporte claro y la Ley propone unas tarifas especiales para el Impuesto de vehículos que son inconstitucional establezca un ente ejecutivo, se propone que sea el mismo legislador el que establezca el tributo de vehículos especial que estructure, siguiendo la línea de ser un impuestos nacional y ceda el recaudo proporcional para aporte a la RMBC