El pago del impuesto predial por las mejoras en predios fiscales para titulación.

CONCEPTO 16700: DIRECCIÓN GENERAL DE APOYO FISCAL

La Ley diseñó un esquema en el que, de forma voluntaria el titular del derecho de dominio del bien fiscal (entidad pública) queda facultada para entregar a título gratuito el bien, en aras de permitir con mayor eficiencia los procesos de formalización de la propiedad y regularización de la vivienda en el País. El artículo expone la necesidad para efectos de la cesión del predio, que estos se encuentren al día en el cumplimiento de las obligaciones tributarias relativas al impuesto predial.

El concepto 16700 busca especificar y señalar la aplicación del artículo 277, el cual inicialmente se señala que las obligaciones fiscales comprenden el pago del impuesto predial tanto del lote como de la mejora del bien inmueble fiscal objeto de cesión gratuita. Se aclara que estas obligaciones deben ser asumidas por el beneficiario, conforme al parágrafo 4° del artículo y el parágrafo del artículo 2.1.2.2.2.4 del Decreto 523 de 202. 

Artículo 277 de la Ley 1955 de 2019	Decreto 523 de 2021
Parágrafo 4°. La cesión de la que trata el presente artículo solo procederá siempre y cuando el beneficiario asuma y acredite el cumplimiento de las obligaciones fiscales pendientes de pago con la entidad territorial, generadas por el inmueble a titular por concepto de impuesto predial.” (Subrayado nuestro)	artículo 2.1.2.2.2.4.  “Parágrafo. La cesión de la que trata el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 solo procederá siempre y cuando el beneficiario asuma y acredite el cumplimiento de las obligaciones fiscales pendientes de pago con la entidad territorial, generadas por el inmueble a titular por concepto de impuesto predial.”

Esta doctrina se encarga de analizar si la ley y el Decreto ordenan el pago del impuesto predial del lote y la mejora del bien inmueble fiscal objeto de cesión gratuita, por lo cual, pone en valor la identificación de los diferentes tipos de predios a efectos de establecer la responsabilidad de pago del impuesto, así:

• Poseedores de bienes objeto de enajenación directa

Señala el concepto que, los eventos en los que haya enajenación se salen del marco de aplicación del artículo 277, por lo que en este se regula únicamente la figura de cesión a título gratuito, y en ese contexto señala que, los poseedores de bienes sujetos a enajenación directa, deben estar al día con el impuesto predial aplicando las reglas generales para el traspaso de bienes, remitiéndo a disposiciones legales como el artículo 27 de la ley 14 de 1983, el artículo 116 de la ley 9 de 1989, el artículo 60 de la ley 1430 de 2010 y normativas reglamentarias compiladas en el Decreto 1170 de 2015. Esto incluye la obligación de exigir el paz y salvo para la protocolización de los actos de transferencia de dominio de bienes inmuebles.

• Predios reconocidos catastralmente como baldíos urbanos o rurales.

El Consejo de Estado, a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil bajo el radicado 1.592 del 4 de noviembre de 2004, ha clarificado la interpretación de la ley 388 de 1997 con respecto a los terrenos baldíos ubicados en suelo urbano los cuales pertenecen a los municipios quienes deben destinarlos a cumplir fines de ordenamiento territorial, como vías públicas, espacio urbano y programas de vivienda social. Esta condición, hace que no sean sujetos al Impuesto Predial Unificado, en aplicación del artículo 170 del Decreto 1333 de 1986según el cual “Los bienes de los municipios no pueden ser gravados con impuestos directos nacionales, departamentales o municipales…” 

Cuando se trate de baldíos ubicados en zonas rurales, la propiedad se atribuye a la Nación por lo tanto se deberá identificar la naturaleza del bien para establecer su sujeción al impuesto, si  se  trata de bienes fiscales de las entidades públicas con personería jurídica que formen parte de la estructura orgánica del Estado con fundamento en la ley 489 de 1998 estarán gravados.  Si se trata de bienes de uso público por la naturaleza jurídica misma de esos bienes, indistintamente de la entidad pública que los administra no están gravados con el impuesto, a no ser que estos tengan alguna forma de explotación comercial, que les da la condición de gravados en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.

• Frente a las mejoras 

Las mejoras por edificaciones en terreno ajeno son consideradas, para efectos catastrales, como predios distintos del terreno sobre el que se construyen en cabeza de su propietario o poseedor, y esa identificación de predios y su valuación por parte de la autoridad catastral permite al municipio liquidar el impuesto predial que se origina de cada uno de ellos.

Por consiguiente, se considera que las construcciones realizadas en predio ajeno, siempre y cuando estén identificadas en la información entregada por el IGAC y cuenten con avalúo catastral, pueden ser gravadas con el impuesto.

En este punto, al parecer la DAF en su doctrina no tiene en cuenta que, en virtud de lo establecido en el Decreto 2282 de 1989, en concordancia con lo establecido en el artículo 42 de la Ley 1537 de 2012, los bienes ficales, al igual que los bienes de uso público no son susceptibles de adquirirse por prescripción y en ese contexto los terceros diferentes a la entidad pública propietaria que se ubiquen en los bienes fiscales son ocupantes mas no poseedores, pues la condición de imprescriptibilidad de dichos bienes les impide adquirir esa condición frente al bien.

Lo anterior resulta importante en la medida en que, los ocupantes no fueron enlistados como sujetos pasivos del impuesto, la ley llamo entre otros a los “propietarios y/o poseedores” por lo que, no podría un municipio exigir el pago del impuesto a un ocupante por ausencia en la ley de nominación de estos como sujetos pasivos.

En el caso de las mejoras construidas en predio ajeno, si bien son consideradas como “predio” dentro de las definiciones catastrales, de ahí que sea incorporado en el inventario predial del país, ello no implica per se, que con la sola existencia física del inmueble se predique que este es sujeto de imposición del impuesto predial.

Ante la indefinición de las condiciones jurídicas del predio (mejora) la administración constriñe el pago en primer lugar a quien aparezca como propietario de los inmuebles debidamente inscritos en la oficina de registro, lo cual no obsta para que en caso de existir una mejora en predio ajeno su propietario asuma el pago del impuesto como una forma de manifestar el ánimo de señor y dueño y con ello pueda reclamar propiedad del predio a través de la prescripción adquisitiva del dominio.

En ese orden de ideas, si bien  el impuesto predial por las mejoras construidas en predio ajeno, pueden ser pagadas por los hoy ocupantes esta obligación es natural y voluntaria, en tanto no se puede constreñir su pago, por cuanto aquí no se puede hacer efectiva la obligación por la inexistencia jurídica de la mejora, puede haber pago del impuesto que se liquide con la información que catastralmente se tiene de la mejora incorporada en las bases de información catastral en su definición de predio, sin embargo el pago que sobre la mejora se realice se clasifica dentro de la categoría de “obligación natural” porque se realiza de forma voluntaria, sin que la administración pueda exigir su cumplimiento acudiendo a la función coactiva.