Retos de la gestión catastral en Colombia

Una de las herramientas más importantes para la mejora en las finanzas públicas territoriales es la actualización catastral, pues permite una mayor equidad en el cobro del impuesto predial unificado, siendo uno de los principales tributos en la mayoría de los municipios del país. La Ley 1995 de 2019 establece que la gestión catastral se presta por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), por gestores catastrales encargados de adelantar la formación, actualización, conservación y difusión catastral, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito adoptados para tal efecto, y por operadores catastrales quienes desarrollan las labores operativas. Igualmente, el Decreto 1983 de 2019 determina las condiciones para el registro y la certificación de los gestores catastrales, así como sus obligaciones y responsabilidades.

A pesar de los esfuerzos realizados por la Ley para garantizar la calidad y confiabilidad de los servicios catastrales en Colombia, los indicadores de primer nivel que se exponen en las bases del Plan Nacional de Desarrollo (2023) para el ordenamiento del territorio alrededor del agua y la justicia ambiental explican que en la actualidad únicamente el 9,4% del área geográfica tiene catastro actualizado. Por tanto, la meta del cuatrienio del actual gobierno es aumentar dicho porcentaje al 70%. Sin embargo, la desactualización catastral no se presenta de manera uniforme, pues se encuentran diferencias en el sector urbano y rural, así como en las categorías de los municipios e incluso de las capacidades de los gestores catastrales correspondientes y departamentos, lo que implica retos mayores en la gestión catastral del país.

En primer lugar, las Tablas 1a y 1b presentan el número y porcentaje de los municipios actualizados según categoría para la zona urbana y rural según información de IGAC (2022). Como se observa, la actualización catastral urbana es más reciente en la mayoría de los municipios en comparación con la rural, excepto en los municipios categoría 4. En general, de un total de 1123 municipios observados, el 63,22% presenta una desactualización catastral de más de 10 años en la zona urbana y 59,66% en la zona rural.

Los municipios de categoría especial la mayoría presenta una actualización inferior a 5 años, tanto en la zona urbana (80%) como en la rural rural (60%). De los 27 municipios categoría 1, el 33,33% han actualizado su sector urbano en los últimos 5 años, mientras que 29,63% ha actualizado el sector rural en el mismo período. La mayoría de estos municipios presenta una desactualización entre 5 y 10 años (55% urbano y 59% rural), mientras que el resto lleva más de 10 años sin actualizar.

Asimismo, de los 18 municipios categoría 2, más del 70% presenta una desactualización de más de 5 años. En particular, el 38,89% y el 50% tienen desactualización de entre 5 y 10 años para lo urbano y lo rural respectivamente, mientras que cerca del 39% de estos municipios lleva más de 10 años sin actualizar en ambos sectores. Para los 19 municipios categoría 3 se encuentra que la mayoría presenta una desactualización entre 5 y 10 años siendo 63,16% en la zona urbana y 73,68% rural.

Respecto a los 24 municipios categoría 4, el 37,5% tiene una actualización de menos de 5 años en la zona urbana y el 41,67% en la zona rural. Por su parte, los municipios categoría 5 se encuentran con desactualización catastral de más de 5 años, siendo cerca del 44% con desactualización de más de 10 años y cerca del 50% con desactualización entre 5 y 10 años tanto en la zona urbana como en la rural.

Cabe destacar que la mayoría de los municipios en el país son categoría 6 (un total de 971), de los cuales el 69% presentan una desactualización catastral de más de 10 años en la zona urbana y 64,98% en la zona rural. Además, 20 municipios no cuentan con una categoría definida, de los cuales el 90% no tiene formación catastral urbana y 80% carecen de formación catastral rural.

La variabilidad en la actualización catastral de los municipios también se observa según el gestor catastral encargado. En particular, el IGAC se encarga de la gestión catastral de 856 municipios, de los cuales menos del 5% presenta una actualización urbana y rural. En cuanto a los demás gestores catastrales, en términos generales se observa que aquellos con un número reducido de municipios tienden a mantener actualizadas, tanto las zonas urbanas como rurales, de manera simultánea o con muy poca diferencia temporal entre ambas.

Es importante mencionar que la eficiencia de los gestores catastrales no depende del número de gestores que haya en el país, sino de sus habilidades y capacidades. Por ejemplo, a pesar de que Zipaquirá como gestor solo tiene 2 municipios a cargo, su actualización catastral data de hace más de 10 años. Cundinamarca, por su parte, gestiona la información catastral de 72 municipios, pero el 86% de ellos no ha sido actualizado en más de una década. A pesar de estas deficiencias, existen casos en los que los gestores catastrales han realizado las actualizaciones hace menos de 5 años, como es el caso de Barranquilla y Catastro Medellín.

Los Mapas 1a y 1b muestran el nivel de actualización catastral urbana y rural por municipio respectivamente según información del IGAC (2022) y el DANE (2021). En rojo se destacan los municipios sin formación catastral, en naranja los municipios con desactualización de más de 10 años, en amarillo aquellos con una desactualización entre 5 y 10 años, y en verde los actualizados hace menos de 5 años.

Como se observa, la mayoría de los municipios presenta una desactualización catastral de más de 5 años, tanto en lo rural como en lo urbano. Igualmente, son escasos los municipios que tienen una actualización de hace menos de 5 años, los cuales en su mayoría son o se encuentran cerca de las principales ciudades del país. Los municipios que no cuentan con una formación catastral se encuentran en su mayoría en zonas que han sido afectadas significativamente por el conflicto armado, especialmente en el sur y el occidente del país.

En conclusión, se observa que hay una desactualización catastral generalizada (más de 10 años) en el país y se encuentran brechas de la gestión catastral en lo urbano y lo rural, así como en las diferentes categorías municipales y gestores catastrales. Los municipios categoría especial, 1 y 4 son aquellos con el mayor porcentaje de entidades con actualización hace menos de 5 años, tanto en lo urbano como en lo rural. Adicionalmente, los de categoría 6 presentan un rezago significativo en la actualización catastral, lo cual representa un reto importante en la gestión al concentrar la mayor cantidad de municipios en el país.

La gestión catastral también presenta brechas según el gestor. En particular, el IGAC requiere un fortalecimiento en sus capacidades, al tener el mayor número de municipios a su cargo y contar con un bajo porcentaje de actualización. Por tanto, los retos de una mejora en la gestión catastral en Colombia recaen sobre las capacidades de los gestores, no en la cantidad que se formen, de manera que permitan fortalecer las finanzas públicas de los municipios. Igualmente, las diferencias entre la actualización urbana y rural pueden deberse a la prioridad asignada por los municipios según sus condiciones de ruralidad o urbanismo.

Finalmente, el conflicto armado tiene un impacto significativo en la gestión catastral, especialmente en las zonas rurales y periféricas, donde la formación catastral es insuficiente o inexistente. En consecuencia, existen mayores desafíos en el alcance de las metas del cuatrienio establecidas en las bases del PND y en el fortalecimiento de las finanzas territoriales.